近日，墨尔本大学澳大利亚—印度研究所研究员萨缪尔·巴什菲尔德与奥斯卡·尤尔滕在亚洲海事透明倡议（AMTI）网站发布报告，指责中国制造商在通信电缆、油气管道等海底基础设施建设占据了重要地位，这会威胁此类设施安全。 为了应对所谓“威胁”，报告建议印太地区的沿岸国家利用“四边安全对话”机制（QUAD），沿用欧洲应对波罗的海海底基础设施危机的“经验”，增强海底基础设施的“韧性”并合作保障“数据安全与完整”。 西方智库渲染散播海底基础设施保护的“中国威胁论”并非新鲜事。今年3月，“蛟龙”号载人潜水器开展2025年技术更新后的首次装备试验任务。潜航员齐海滨接受采访时介绍，本次技术更新的重心在于水下作业设备，深海试验任务重点提升水下作业效能。 面对正常的深海科研活动，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）将“蛟龙”号称为中国用作“海底电缆切割”的潜航器，斯洛伐克中欧亚洲研究中心（CEIAS）更是将本次任务称为海底基础设施的军事化趋势。 翻阅过往记录，不难发现西方批评中国深海活动的“三板斧”。首先，中国的深海科研、商业活动常被冠以“不良目的”，或指称深海载人潜水器参与海底基础设施的破坏活动，或把中国企业承包海底基础设施建设项目与信息安全挂钩。 其次，恶意揣测海底基础设施破坏事件与中国之间的关联——将船只抛锚、船锚掉落导致海底电缆与油气管道损坏的意外事件归咎为中国的操纵，并称之为中国在海上的“灰色地带战术”。 最后，此类批评往往呼吁各国通过国家间合作加强对海底基础设施的“韧性”建设。然而，所谓“国家间合作”并不包括中国的参与，真实意图是利用“小团体”将中国制造商挤出海底基础设施供应链，将中国排除在海底基础设施的全球治理体系之外。 海底基础设施的“韧性”建设主要是指加强海底电缆的“韧性”。联合国裁军研究所的报告表明，作为一种技术手段，加强海底电缆的“韧性”建设实际是要完善电缆系统架构，避免电缆损坏对“服务或基础设施造成二级或三级影响”。 美国海军退役上校道格拉斯·伯内特指出，通过加强海底基础设施的“韧性”建设，对冲设施的安全风险具有悠久的历史。20世纪初，随着海底电缆的铺开，英国政府意识到海底电缆保护对英国战略及商业利益的关键作用。 为了保护本国的海底电缆免遭破坏，1901年的英国采取“红线政策”（All-Red Line），对当时海底电缆主要制造商东印度公司进行补贴，促使其铺设更多线缆，形成大型互通的电缆网络。 建设互通的电缆网络至今仍是增强设施“韧性”的方式之一。除此以外，加强“韧性”的方式也包括改善电缆材质以及制造工艺，使其更不容易被破坏。针对“韧性”建设的技术发展，国际电信联盟（ITU）与国际电缆保护委员会（ICPC）于2024年12月建立国际海底光缆韧性建设咨询机构，并在当月召开首次线上会议。 有别于各国平等参与的国际组织，西方智库主张的“韧性”建设依托地区“小团体”，植根于所谓“深海意识”（undersea domain awareness）。早在2023年，亚洲海事透明计划的阿比吉·辛格就指出“深海意识”的产生是因为现代科技使得海洋事务变得更加透明。英国国际战略研究所（IISS）进一步指出，“深海意识”关乎一国保护与监视本国海底基础设施的能力。 不难看出，“深海意识”的本质是对海底基础设施进行监视的能力，主要关注海底电缆传感设置、海底信息传输安全等问题。有鉴于此，西方智库强调海底基础设施的“韧性”建设不仅是完善设施的抗风险能力，而且提出了所谓信息安全的关键问题。 凭借信息安全的托辞，美西方国家将中国当作印太地区海底基础设施建设的“公敌”，质疑中国制造的海底电缆安全问题，旨在剥夺中国在此问题的话语权，并将中国海底电缆制造企业赶出市场。 美国兰德公司（RAND）发布的研究报告指出，所谓“灰色地带战术”是指利用介于和平与武装冲突之间带有胁迫性质的活动，其激烈程度高于一般外交与经济活动。在不同的智库报告中，这一术语所指向的活动各有不同，不仅包括使用水炮及非击发性武器等存在物理接触的活动，法律战、舆论战等“攻心术”也在其列。 在海底基础设施保护领域，“灰色地带战术”主要是指破坏海底电缆、油气管道等设施，对战术对象的通信网络、油气资源的使用产生不利影响。通常来说，国家借由渔船、商船等第三方载体开展此类活动，避免将破坏设施的责任引至自身。 战时通过蓄意破坏海底电缆达成战术目的的活动早在19世纪末就已出现。第一次世界大战期间，此项战术被广泛使用并导致德国在战争时期通信中断。 近年来，随着俄乌冲突的爆发以及2022年北溪管道爆炸，海底基础设施安全成为西方世界的热点话题。长期以来，俄罗斯与胡塞武装是海底基础设施领域的“集火对象”。随着中国深海实力的增强，西方国家在南海与台海的海底基础设施保护上“无事生非”。 目前，中国在海底基础设施方面遭遇的恶意揣测主要围绕波罗的海与台海的两次海底电缆中断事件，均系船旗国为中国的船只或船上有中国籍人员的船只造成海底电缆破坏。事实上，两次事件的调查均指向意外事件，并无证据表明中国在背后操纵。 中国不仅没有蓄意破坏海底电缆，而且始终恪守海底基础设施保护的国际法律义务。《刑法》第124条规定“破坏公共电信设施”的行为系犯罪。 司法实践表明，破坏正在使用中的海底电缆构成破坏公共电信设施的行为。例如，2019年2月，“众鑫1668”船绞缠铺设于徐闻县三塘水域的海底电缆后，将其割断丢弃。徐闻县人民法院判决该案的两名被告“破坏公共电信设施罪”成立，并判处有期徒刑七年六个月。 中国对于破坏海底电缆行为的惩罚力度显著高于其他国家。《刑法》第124条规定，无论故意或过失犯此罪，处三年以上七年以下有期徒刑；造成严重后果的，则处七年以上有期徒刑。2005年起实施的关于该罪名的司法解释进一步认定，如破坏行为“造成一万以上用户通信中断一小时以上”，则属“严重后果”。 《联合国海洋法公约》第113条仅规定了缔约国惩罚破坏海底电缆、管道行为的立法义务，并未对惩罚力度作出具体要求。与中国相比，部分国家对于破坏海底基础设施行为的惩罚力度更低。例如，英国《海底电缆法1855》对故意破坏海底电缆的行为处以两年以下监禁，对于过失犯此罪则处以三个月以下监禁。 中大西洋区域海洋计划（ROA）将海底基础设施定义为锚定在海床上的设备或技术，包括海底电缆、油气管道及固定在海底的气象或海洋监测设备等。尽管涵盖的设备较为宽泛，通常所说的海底基础设施保护实际限于海底电缆的保护。 海底铺设电缆的活动始于19世纪。随着人类通讯技术的持续进步，海底电缆的功能从最初用于收发电报，演变至电话讯号传输。时至今日，海底电缆承接全球95%以上的互联网、语音和数据流量传输。 《联合国海洋法公约》第112条赋予各国铺设海底电缆、管道的权利。尽管该条的字面含义限于缔约国，但《公约》的评注作出解读，表示各国公民也享有此项铺设权利。这种解读符合当前海底基础设施建设的实际状况。 目前，私人企业是海底电缆的主要铺设主体。中国信通院在今年3月发布的《中国参与国际通信海缆建设和保护相关情况报告（2025年）》指出，具有跨洲际海缆交付能力的企业共有四家：美国海底通信（SubCom）、法国阿尔卡特海缆网络（ASN）、日本电气（NEC）及中国华海通信（HMN Tech）。 上述四家主要海缆铺设企业中，除法国阿尔卡特海缆网络于今年1月被诺基亚出售至法国政府，其余均无国家资本背景。实际上，与海缆铺设企业关系更为密切的并非政府机构，互联网企业对海底电缆建设项目拥有大量投资。 自上世纪以来，海底电缆的主要投资者是各国电信公司。本世纪初，互联网在全球范围的普及将各大互联网企业引入海底电缆建设市场，并在所占海底电缆市场份额上逐渐超过电信公司。 美国市场研究咨询公司Grand View在2024年曾发布一篇海底电缆市场的分析报告。该报告指出，谷歌、脸书、亚马逊及微软是四家拥有最多海底电缆投资的互联网企业。据估计，上述四家互联网企业拥有当今世界逾半数的海底电缆。 互联网企业投资海底电缆建设，旨在确保数据中心之间的信息流通得以顺利进行。故此，企业的商业规划对电缆铺设区域与走势产生较大影响。鉴于海缆建设公司、互联网企业等非国家实体在电缆铺设规划拥有较大的话语权，国家主体在治理实践中的缺位带来两重不利影响： 首先，非国家实体缺乏保护海底基础设施安全的能力。危害设施安全的事件包括船只抛锚、鱼类啃咬等意外事件，也包括国家与非国家实体的蓄意破坏。无论意外事件，还是蓄意破坏，铺设海底电缆的非国家实体缺乏调查能力，更没有起诉赔偿的资格。 其次，海底基础设施保护的国际法规范仅在国家间适用，难以延及非国家实体。例如，《联合国海洋法公约》第113条要求各国将破坏海底电缆、管道的行为无论故意或过失，均通过立法定为一项“可被惩处的违法行为”。显然，非国家实体无法履行此条项下国际义务。 此外，国际法难以规制非国家实体破坏海底电缆的行为。判断一国是否需要承担非国家实体行为所产生的责任，其所依据的是作为习惯国际法的《国家责任条款》。国际法委员会编纂的《国家责任条款》指出，非国家实体的行为仅在特定情形才能归因于国家：非国家实体行使政府权力要素的行为，非国家实体受到国家指挥控制以及经一国嗣后确认。 面对主权国家与非国家实体之间的差位，成立于1958年的国际电缆保护委员会提供了一个政府与非国家实体协商的居间平台。目前，国际电缆保护委员会拥有243个成员单位，包括高校与科研机构、电信公司、海底电缆企业及部分国家的政府机构。 国际电缆保护委员会的关键机制是面向电缆企业与政府机构出台建议报告。针对电缆企业的建议报告主要关注线缆的安装、保护与维护；针对政府机构的建议报告则重点涵盖电缆安全的保护。 例如，国际电缆保护委员会于2021年向政府机构发布《促进海底通信线缆冗余的最佳政府实践》的建议报告，并形成定期更新机制。最新版本的报告回顾了海底通信线缆面临的种种危害，并为海底通信线缆的“韧性”建设制定了基本原则以及政策建议。 然而，世界上与海底电缆铺设有关的主要国家政府机构多未成为该委员会的成员单位。因此，国家间合作治理的课题并未在国际电缆保护委员会的讨论中得到更多发展。 面临这一难题，部分观点认为海底基础设施保护的国家间合作可以通过国际海事组织的海上安全委员会（Maritime Safety Committee, IMO）进行。作为国际海事组织分支机构之一，海上安全委员会是国际海事组织最高级别的技术机构，包含所有成员国。 等关乎海上航运安全的活动制定。如对其职责进行宽泛解释，海底基础设施的保护亦关乎航运安全，海上航运事故也是导致海底基础设施受损的原因之一。 海底基础设施保护是全人类面临的共同课题，中国也是治理体系中的关键一员。与其打着为国际社会提供公共产品的幌子拉帮结派、打压异己，不如少些混淆视听，根据现有的国际组织促进技术交流发展，达成国家与非国家实体、国家之间的一致共识。 本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。
